1. Introdução
Nos últimos anos, especialmente na esfera municipal, consolidou-se uma prática administrativa que merece uma reflexão mais profunda do que a normalmente oferecida pelos tribunais. Trata-se da constante alteração dos planos de carreira dos servidores públicos, muitas vezes apresentada como modernização administrativa, reestruturação funcional ou adequação fiscal. Na prática, porém, o resultado frequentemente é outro: evita-se que os servidores em estágios avançados da carreira alcancem os ganhos reais que legitimamente esperavam ao longo de décadas de serviço.
Vejamos um exemplo muito simplório, portanto, abstraindo a diversidade de critérios adotados nas milhares de leis de carreiras que existem nos Municípios, nos Estados e na União:
No ano de “enquadramento”, ou seja, a inserção dos servidores na nova tabela da carreira, teremos:
a) Os servidores que estavam nas “letras” A até D, terão uma sensação imediata de aumento remuneratório e até de valorização;
b) Os servidores que estavam na “letra” E, não terão sensação remuneratória nenhuma pois ficarão como estão, apenas terão a certeza de um desprestígio;
c) Os servidores que estavam nas “letras” F em diante, poderão ter uma sensação de ganho ou mesmo nenhuma, a depender da condição remuneratória individual, mas, também se sentirão desprestigiados.
2. Acumulação de know-how e sua desvalorização
Logicamente, a mera permanência temporal em um ambiente não garante que o servidor, empregado ou colaborador seja necessariamente eficiente. Não é isso que se afirma. Todavia, é possível, sim, afirmar que em um ambiente de trabalho a experiência conta. Se uma pessoa durou 20 anos em um local — minimamente bem gerenciado — é sinal de que deve ter acumulado qualidades. Voltaremos a isto adiante.
Ocorre que a jurisprudência dominante costuma examinar essas mudanças sob um único prisma: a irredutibilidade remuneratória. Desde que o servidor não passe a receber menos do que recebia anteriormente, considera-se, em regra, preservada a legalidade da reforma. O problema é que essa análise enxerga apenas uma fotografia do presente e ignora o filme inteiro da carreira.
Uma carreira pública não se resume ao salário do mês corrente. Ela representa um projeto de vida. No sentido em que trata Di Pietro[1] “a organização em carreira implica o escalonamento dos cargos em níveis crescentes de responsabilidade e complexidade ou de antiguidade”. Portanto, ao ser refeita a carreira, o escalonamento das formas de enquadramento dos servidores não pode ser pensado sem considerar as complexidades. E, assim, são validados o tempo do servidor na carreira anterior e suas progressões, promoções ou outras formas de evolução usadas em cada caso. Também, como leciona Di Pietro, a remuneração corresponde a cada nível e será aumentada na promoção de um nível a outro. E arremata: “se assim não fosse, não teria sentido prever a organização em carreira nem a promoção.”
Isso é óbvio para a construção da carreira. Por que não seria para os casos de alteração da citada estrutura de carreira?
3. O avanço na carreira, se o critério “tempo” for aniquilado, faz desaparecer a ideia de carreira
O servidor ingressa em determinado cargo, aceitando remunerações iniciais muitas vezes inferiores às do mercado privado, porque acredita na existência de uma trajetória funcional previsível, baseada em critérios objetivos de progressão, aperfeiçoamento e experiência acumulada. É justamente essa expectativa que dá sentido ao conceito de carreira.
Uma carreira não é um brinquedinho. Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça editou o Tema Repetitivo 1075,[2] no qual analisou uma outra prática na construção de carreiras públicas. Uma prática leviana, criada simplesmente para sonegar promoções e progressões: fixar um percentual de servidores que seriam capazes de ter promoção e progressão, ainda que, todos atingissem ótimas avaliações de desempenho, ou atingissem os critérios objetivos (titulação, escolaridade, realização de cursos de aprimoramento, etc). Assim decidiu o Tribunal da Cidadania:
É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.
Este julgamento do STJ reconhece algo que muitas vezes o Supremo Tribunal Federal deixa de analisar: o que seria uma carreira? Um direito ou uma mera benesse?
3.1. Carreira é um tema constitucional
Por mais que seja óbvio, a noção de carreira pública é um tema textualmente previsto na Constituição Federal. E não apenas uma vez. São dezenas de dispositivos que trazem referência direta ao conceito de carreira no serviço público. Vejamos apenas alguns:
Quanto ao que é pertinente à valorização da permanência na carreira, temos, mais precisamente, o art. 39, §§ 1º e 2º, que exigem a observância da natureza, do grau de responsabilidade e da complexidade dos cargos componentes de cada carreira. Ora, se a evolução na carreira envolve — por exigência constitucional — o escalonamento e o avanço, uma melhor percepção das complexidades e a redução da “posição” na carreira, apenas com o argumento da “ausência de perda financeira”, seriam soluções impróprias. Muito mais quando conjugamos o § 2º do art. 39.
3.2. Carreira e a exigência de objetividade
A construção de uma carreira deve ser analisada objetivamente. E, quando as alterações sucessivas, notoriamente para prejudicar servidores em estágio mais avançado da carreira, são levadas a efeito, o Judiciário julga que “basta não ter havido redução da remuneração mensal” e, simplesmente, valida uma prática imoral.
Quando o Poder Público altera reiteradamente as regras do jogo para impedir que os servidores mais antigos alcancem os níveis remuneratórios mais benéficos, que seriam esperados com o regular aumento natural de sua tabela remuneratória, preserva-se o contracheque atual, mas destrói-se a lógica da trajetória profissional. O prejuízo não está apenas no que foi retirado hoje, mas também no futuro que deixou de existir.
O servidor saberá que ali não tem valor. O efeito: desestímulo.
O fenômeno produz uma distorção curiosa. Para viabilizar reformas politicamente mais palatáveis, cria-se frequentemente uma estrutura que beneficia os ingressantes ou os servidores posicionados nos primeiros níveis da carreira. Já aqueles que dedicaram dez, vinte ou trinta anos ao serviço público veem a vantagem decorrente da senioridade ser gradualmente esvaziada. A mensagem institucional é preocupante: a experiência passa a valer cada vez menos.
O resultado é um ciclo perverso. Os novos servidores podem, inicialmente, comemorar as vantagens concedidas na base da carreira. Contudo, cedo ou tarde, eles próprios ocuparão as posições mais elevadas e experimentarão a mesma frustração. Ou acreditam que a prática cessará? A cada reforma, reinicia-se o processo de transferência de expectativas, sempre em detrimento daqueles que permaneceram por mais tempo servindo ao Estado.
As consequências não são apenas individuais. Organizações públicas dependem da preservação da memória institucional, da formação de lideranças técnicas e da retenção de profissionais experientes. Quando a estrutura de carreira deixa de premiar a permanência e a qualificação acumulada, instala-se um ambiente de desestímulo permanente. O servidor passa a compreender que o esforço de longo prazo não gera retorno proporcional, pois as regras podem ser alteradas justamente quando ele estiver prestes a colher os frutos de sua dedicação.
Um plano de carreira deveria funcionar como um contrato institucional de confiança entre o Estado e seus servidores. Sua finalidade é oferecer previsibilidade, objetividade e incentivos para o desenvolvimento profissional. Quando se converte em instrumento de supressão de expectativas legitimamente construídas, perde sua razão de existir.
Talvez seja hora de ampliar o debate jurídico. A proteção da carreira não pode ser reduzida à mera vedação de diminuição nominal de vencimentos. A carreira, em si mesma, possui valor jurídico, funcional e humano. Ela representa tempo de vida investido, conhecimento acumulado e compromisso com o interesse público.
3.3. Alterações de carreira com finalidade de sacrifício dos servidores em estágio avançado
Um plano de carreira constantemente remodelado — o que é muito comum, especialmente em municípios — é uma estratégia utilizada não para reconhecer um valor objetivo, mas, a olhos vistos, para impedir a concretização dos próprios objetivos de carreira. Usam-se as alterações simplesmente para “recriar” uma carreira e reduzir a posição dos servidores mais avançados, ainda que não haja perda remuneratória.
Mesmo sem perda remuneratória imediata, terão uma perda substancial na carreira. Um critério de carreira é cruel: o tempo. Um servidor com 30 anos de carreira, não terá mais 30 anos para avançar na nova lei! Simples! Reitera-se que não se pretende simplesmente valorizar “tempo” isolado. Mas se o servidor fosse “ruim” ou “inapto”, já deveria ter sido excluído ou, no mínimo, ter tido negadas as progressões ou promoções anteriores. Presumindo-se bons servidores, o desprestígio de suas posições atuais na carreira será, sempre, algo deletério. E não só ao servidor, mas, acima de tudo, ao próprio sentido constitucionalmente previsto para a noção de “carreira”.
Estas “leis novas” de constante alteração de carreiras podem até conservar os nomes “plano de cargo” ou “plano de carreira”. Mas dificilmente conservam esta essência. Sem previsibilidade, sem progressão coerente e sem valorização da experiência, deixa de ser um instrumento de gestão de pessoas e transforma-se em mero mecanismo contábil. Pode-se chamá-lo de reforma. Pode-se chamá-lo de reestruturação. Mas, em muitos casos, já não se pode chamá-lo, seriamente, de carreira.
Basta, portanto, olhar com cautela para identificar a inconstitucionalidade. Não será suficiente perquirir a violação do princípio da irredutibilidade, pois, como visto, não é apenas de “remuneração” do mês imediato que vive uma carreira.
Dr. Luiz Henrique Antunes Alochio
Doutor em Direito (UERJ), mestre em Direito Tributário (UCAM), sócio na Alochio Advogados (www.alochio.com.br)
Referências
[1] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 33. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020.
[2] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo n. 1.075. Recursos Especiais n. 1.878.849/TO, 1.878.854/TO e 1.879.282/TO. Relator: Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região). Primeira Seção, Brasília, DF, julgamento em 24 fev. 2022, Diário da Justiça eletrônico de 15 mar. 2022. Disponível em: processo.stj.jus.br.
* Publicado originalmente no portal Jus.com.br
