Dr. Caio César Soares de Sousa
Procurador Geral da Hemobrás, Mestre em Ciências Jurídico Políticas pela Universidade de Lisboa, Especialista em Direito Municipal e Constitucional, Professor de graduação e pós-graduação, Corregedor Auxiliar da OAB/PE
Imagine um gestor público diante de uma obra inacabada, com o contrato já no limite legal de aditamento e a empresa contratada dizendo que só conclui o serviço se houver acréscimo acima do percentual previsto em lei. Paralisar a obra é inviável, romper o contrato é caro e demorado, mas seguir adiante parece, à primeira vista, ilegal. Foi exatamente esse tipo de impasse que levou o Plenário do Tribunal de Contas da União a enfrentar, no Acórdão 1753/2026, uma pergunta que incomoda quem trabalha com contratos públicos: existe margem para superar os limites de 25% e 50% da Lei 14.133/2021? A resposta do TCU é mais sutil do que parece, e é sobre ela que quero refletir.
O acórdão reafirma, como regra geral, que tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, sejam unilaterais ou consensuais, permanecem vinculadas aos limites do art. 125 da Lei 14.133/2021, aos princípios do art. 5º e às vedações dos arts. 126 e 128, que impedem a transfiguração do objeto e a redução do desconto originalmente ofertado. Até aqui, nada de novo.
A novidade está no reconhecimento, em caráter excepcional, de que a Administração pode ultrapassar esses limites nas hipóteses de alteração consensual, desde que isso seja indispensável à completa execução do objeto original e que a viabilidade da medida seja demonstrada, por escrito e de forma inequívoca, sob os aspectos técnico, econômico e social.
É importante situar essa decisão no tempo. O entendimento não nasce agora: ele retoma uma lógica já consolidada ainda sob a vigência da Lei 8.666/93, e que remonta à Decisão 215/1999 do próprio TCU. Naquele cenário, contudo, os limites eram tratados com rigidez quase absoluta, tanto para alterações unilaterais quanto consensuais, o que gerava insegurança para o gestor sempre que a execução contratual exigisse acréscimos superiores a 25%. O medo de responder por irregularidade, muitas vezes, engessava soluções que o próprio interesse público recomendava.
O que o Acórdão 1753/2026 faz é reler essa rigidez à luz do espírito da Lei 14.133/2021, que deslocou o centro da contratação pública do formalismo burocrático para uma gestão orientada por governança, planejamento e eficiência. Não se trata de abandonar a legalidade, mas de reconhecer que a legalidade, hoje, também se realiza pela boa gestão dos contratos administrativos, e não apenas pela obediência mecânica a percentuais fixos. Essa leitura dialoga diretamente com os arts. 20 a 23 da LINDB, que exigem, de quem decide, a consideração das consequências práticas e das dificuldades reais enfrentadas pelo gestor.
Nem por isso a decisão pode ser lida como uma liberação geral de acréscimos. Ao contrário: minha convicção é a de que o TCU não liberou acréscimos ilimitados, apenas admitiu uma válvula de escape para situações verdadeiramente excepcionais.
O risco que vejo, na prática diária da advocacia pública, é o de transformarmos o excepcionalíssimo em regra de blindagem jurisprudencial. É comum encontrar gestores que negligenciam a tecnicidade e o planejamento prévio e, depois, tentam justificar essa omissão amparando-se em julgados de casos concretos, como se um precedente pudesse substituir o dever de planejar.
Aqui está, a meu ver, o ponto mais delicado do tema: a desídia do gestor público quanto ao planejamento e à eficiência não é, e não pode se tornar, justificativa válida para acréscimos acima do limite legal. Os requisitos técnico, econômico e social fixados pelo TCU não são uma checklist burocrática a ser preenchida a posteriori, mas critérios que pressupõem que a Administração tenha, desde o início, atuado com diligência. Admitir o contrário seria premiar, com flexibilidade jurídica, exatamente a falta de planejamento que a nova lei tentou combater.
Vejo no Acórdão 1753/2026 mais do que critérios técnicos para aditamentos consensuais: vejo uma postura do TCU alinhada à realidade prática das contratações públicas, com suas inúmeras variáveis e nuances que a lei, por mais detalhada que seja, jamais conseguiria antever integralmente. Contudo, é preciso lembrar que, quando um caso de acréscimo acima do limite legal chega à apreciação do Tribunal, ele já nasce sob presunção de ilegalidade. Isso significa que a análise do TCU não é, propriamente, um julgamento jurídico abstrato, mas uma apreciação fática e administrativa, feita por quem exerce o controle externo sobre o uso de recursos públicos federais.
Dessa constatação decorre uma consequência prática relevante: trata-se de acórdão sem efeito vinculante, fruto da ponderação do caso concreto que deu origem à apreciação do TCU. Ao mesmo tempo, a decisão assume o status de orientação e parâmetro de análise gerencial para toda a Administração Pública. Não é pouco, mas também não é uma autorização genérica. É um roteiro de cautela, não um salvo-conduto.
Por isso, entendo que não compete às procuradorias e assessorias jurídicas simplesmente chancelar a legalidade de um acréscimo que ultrapassa os limites legais, já que não há, nesse caso, respaldo de legalidade objetiva a ser atestado. Cabe ao jurídico, isso sim, apontar os riscos de se superarem tais limites, questionar se houve planejamento prévio adequado, indicar as condicionantes estabelecidas pelo TCU e avaliar se o contexto fático e documental apresentado enfrenta, com seriedade, os aspectos técnico, econômico e social exigidos. Chancelar esses elementos foge à expertise jurídica, pois sua natureza é eminentemente técnica e gerencial, não estritamente legal.
Uma frase atribuída a Benjamin Franklin resume bem o que está em jogo: quem falha em planejar está planejando falhar. O próprio TCU, em seu Referencial Básico de Governança Organizacional, já ensina que o planejamento é dever da alta administração, indispensável para assegurar o alcance dos objetivos institucionais e a gestão de riscos. Não é exagero dizer que o Acórdão 1753/2026, lido com atenção, é também um lembrete institucional sobre a centralidade do planejamento, e não apenas uma flexibilização de percentuais.
Vale ainda uma reflexão que ultrapassa o âmbito da Lei 14.133/2021: entendo que a ratio decidendi desse acórdão também se aplica aos acréscimos regulados pela Lei das Estatais, a Lei 13.303/2016, dada a perspectiva mais gerencial e concorrencial atribuída às empresas públicas e sociedades de economia mista no exercício de sua atividade empresarial. Se a lógica de governança e eficiência já orienta a interpretação dos limites de aditamento na Administração direta, não há razão para negar o mesmo raciocínio às estatais, que competem em ambiente de mercado e respondem por resultados.
Fica, então, a provocação que deixo a colegas gestores, procuradores e professores de direito administrativo: medidas extraordinárias que ultrapassam o desenho formal da lei exigem cuidado e zelo igualmente extraordinários, sob pena de banalizarmos a legalidade dos atos administrativos em nome de um interesse público que, na prática, nunca foi de fato demonstrado. Legalidade, eficiência, planejamento, governança, transparência e tecnicidade não são valores concorrentes, mas complementares. Uma boa gestão pública é aquela que consegue, ao mesmo tempo, ousar dentro da exceção e prestar contas com rigor sobre o porquê de tê-lo feito.
